Tercio Sampaio Ferraz Jr

Apresento o Tercio filósofo, jurista, constitucionalista, tributarista, concorrencialista e teórico geral do direito e do Estado, poeta, ensaísta da arte, mitologista, amigo, colega e professor.

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Publicações Científicas

25/10/2011 - Poder central - Tercio Sampaio Ferraz Jr.

Para quem acompanha o debate político nacional, as coisas que se dizem, os princípios que se defendem, as promessas que se fazem dão a nítida impressão de um certo maras­mo. Com o Congresso em recesso, as atenções voltaram-se para o processo eleitoral, como se o país estivesse realmente se preparando para uma grande eleição, com arregimentação de forças políticas, mobilização da opinião pública etc. Sucede, no entanto, que não se tra­ta bem disso, pois um processo eleitoral pressupõe, acima de tudo, a presença da dúvida, da equação de muitas possibilidades ligadas à participação do eleitor que se sen­te, então, motivado ao debate. E o problema, sabemos, é bem outro. Temos uma candidatura definida e o que acontece em alguns Estados não passa de um jogo muito restri­to, ao qual temos o privilégio de assistir.

Nestas condições, os grandes temas políticos ficam resumidos a declarações vazias ou pelo menos muito difusas. Não se tomam de­cisões. Nada, de fato, acontece. O pequeno debate provocado pela candidatura Magalhães Pinto pa­rece encaminhar-se para um final melancólico, totalmente esvaziado de sentido. Ficam todos aguardan­do o que poderá suceder, com os políticos ensaiando técnicas de não dizer nada e os analistas jogando com intuições sem muita perspec­tiva.

Apesar disso é bom recordar que este limiar de uma eleição não deixa de propor o grande tema na­cional que é o da manutenção ou da alteração de uma estrutura po­lítica que nos acompanha desde 64. Não nos referimos ao jogo dos grupos que estão no Poder, mas ao próprio sentido tomado pelo processo político que, há quase 14 anos, tende a um fortalecimento crescente das esferas executivas nos sistemas de decisão. Isto ocor­re tanto pela centralização progres­siva das competências da União em detrimenio das competências estaduais, como pela maior atenção que se dá a açao dos executi­vos (federal, estaduais e munici­pais) em relação ao papel desempenhado pelos Legislativos e Ju­diciários. E que este tema é de fun­damental importância não se po­de negar. Tanto que, do pouco que se diz, uma das questões em evi­dência é a referente ao AI-5 e seus eventuais substitutos, onde a tônica continua sendo a proclamada exigência de um instrumento (cen­tralizador) de eficácia na defesa do Estado, que permita a mobili­zação de mecanismos de interven­ção nos diversos domínios da vida nacional, mas cuja responsabilida­de continua convergindo para o endereço do Executivo ou, pelo menos, para grupos sob sua área de influência. O tema merece, con­tudo, uma consideração mais am­pla.

Um dos focos de crise mais agudos das modernas sociedades está, justamente, em enfrentar a enorme complexidade dos proble­mas sociais. Tal complexidade, em qualquer decisão dos poderes pú­blicos, luta contra condicionamen­tos políticos, econômicos e cultu­rais, onde a elaboração de um or­çamento ou a proposta de uma re­forma do Judiciário exige informa­ções complexas, que nenhum indi­víduo, grupo ou instituição po­de fornecer sozinho. Há um desa­fio ao homem moderno, uma vez que essa mesma complexidade é responsável por um panorama de desencontros, insegurança e incer­teza.

Desta forma, para que o Es­tado realize sua atlvidade admi­nistrativa com um mínimo de ra­cionalidade, seu Executivo tem de programar suas decisões conforme critérios finalísticos em prol dos quais ele trabalha. Neste sentido, nenhum Executivo se furta à ne­cessidade de indicar previamente os fins que se propõe a atingir, conforme os meios de que dispo­nha. No entanto, suas decisões co­mo, por exemplo, a de se construir um metro, estão ligadas a esses fins. Ou seja, aos benefícios sociais que delas resultarão.

A força destas decisões repou­sa, justamente, na possibilidade de se obter consenso e cooperação concretos entre os endereçados a respeito desses fins. Isso significa que, embora o Executivo não seja necessariamente o centro da vida política, nas suas decisões ele se identifica com os fins propostos pela sua atividade administrativa, sendo, consequentemente, julgado pelos resultados obtidos. Assim, para que um Executivo funcione de modo altamente produtivo, é im­portante que ele obtenha consen­so político suficiente, tanto para programar quanto para enfrentar possíveis desilusões.

Este apoio político, contudo, não deve ser conseguido pelo pró­prio Executivo, uma vez que ao longo do tempo isto pode signifi­car para ele uma sobrecarga insu­portável. Não que, na sua ativida­de administrativa, ele tenha de de­senvolver uma espécie de neutra­lidade tecnológica. Mas sim no sentido de que sua atuação deve saber-se dependente de um apoio político que ele não deve tornar sua função específica.

A democratização da ordem política é, deste modo, um dos ca­minhos mais eficientes que se co­nhece para assegurar o bom de­sempenho da atividade adminis­trativa, com alta legitimidade e baixos custos sociais. Sua estrutura, mestra exige não uma separação, mas uma clara diferenciação e es­pecificação das funções executivas, políticas e Judiciárias. Quando esta especificação das funções públicas ocorre efetivamente, a carga legitimadora da atividade estatal fica convenientemente distribuída.

O Legislativo, por exemplo, pe­la própria estrutura do seus pro­cessos de decisão dos conflitos so­ciais, é mais apto para enfrentar questões de alta complexidade po­lítica, permitindo um tratamento aberto de problemas, sem a possi­bilidade de se acolher a diversidade de opiniões, sem que isto represen­te nm entrave para suas decisões.

Assim, uma eleição é um me­canismo de descarga de insatisfa­ções que se tornam canalizadas e controláveis, de um modo politica­mente suportável. Com ela, garante-se a legitimidade da ação legis­lativa que representa outra válvula importante no processo de capta-ção do consenso político, capaz de valorizar e incorporar o papel do dissenso, através de disputas, debates parlamentares, votações ma­joritárias etc. Já o Judiciário, por sua vez, tem a função específica de manter uma válvula de escape pa­ra satisfações ao nível mais con­creto das decepções grupais e indi­viduais. Afinal, ali todos sabem que, por uma decisão judicial, ou mais ou menos, alguém perde e al­guém ganha.

Mas esse tipo de opção e de ne­cessidade específica de legitimação e que o Executivo deve, justamen­te, evitar, para seu melhor funcio­namento, ele não deve enfrentar alternativas do tipo perda/ganho, como faz o Judiciário, nem ao tipo consenso/dissenso, como acontece no Legislativo, pois sua atividade pressupõe que todos estejam ganhando e que haja consenso sufi­ciente para seu desempenho. Por­tanto, quando o Executivo aciona um instrumento como o AI-5, no fundo ele está esforçando-se para legitimar seu ato em razão de uma perda e de um ganho, enfrentando problemas-de eventual controle de dissenso político, sem instrumentos legitimadores (não legais) apro­priados, com consequentes sobrecargas pira sua atuação e custos sociais a longo prazo.

Nesse sentido, nos países em desenvolvimento ou mesmo sub­desenvolvidos, um dos problemas mais sérios consiste na sua peque­na diferenciação funcional. Nestes, os cargos administrativos tendem a ser vistos como políticos, as instituições judiciárias são relativamente politizadas e o legislador acaba as­sumindo funções administrativas, isto é o que provoca a sobrecarga legitimadora.

Por isso, quando o Executivo se vale dos decretos que lhe permitem agir imediatamente, ele pode estar respondendo a certas diferenças de tempo — pela sua própria nature­za, tanto o Legislativo como o Ju­diciário são mais lentos em suas funções — em face das necessida­des de providências rápidas e abrangentes.

No entanto, a insistência nessa prática pode conduzir a sociedade política a desvios funcionais, obri­gando o Executivo a munir-se de instrumentos estabilizadores subs­titutivos, como instituição da cen­sura, a prisão ilegal ou a interven­ção extrajudicial. Ou sejam, fórmu­las compensatórias que vão do abu­so de direito ao exercício puro e simples da violência, com todos os custos sociais que isto representa para a comunidade, como atestam os totalitarismos de todos os tempos.

Fonte: JORNAL DO BRASIL – 20-2-78.

 

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